행자부가 추진 중인 지방세지출예산제도가 지난 9일 자문위원회를 구성하고 위촉장을 수여함에 따라 본격적인 항해를 시작했다.

지방세지출예산제도는 무분별한 비과세·감면을 막겠다는 의도에서 출발한 것으로 행자부 지방세제팀이 주도하에 차근차근 진행되고 있다. 그러나 사상 처음으로 시작된 이 제도는 아직 난관이 많다. 이날 자문위원회는 발족회의를 통해 추진계획과 함께 쟁점 사항을 검토했다.

국내 최초로 시행될 지방세지출예산제도가 갖는 쟁점 사항에는 무엇이 있는지 살펴본다.

쟁점 1. 지방세지출 범위
일반적으로는 조세지출은 정책목적을 달성하기 위해 비과세·감면해 주는 모든 세제지원을 의미한다고 할 수 있으나 조세지출 여부를 판정하는 국제적인 기준이 없는 상태이다.

국세의 경우 조특법상의 감면은 원칙적으로 조세지출로 분류하고 개별세법상의 규정은 개별·구체적으로 판단한다. 결론적으로 각종 비과세·감면 규정 중 조세지출 포함여부를 분석하여 기준조세체계 확립해 놓은 상태이다.

지방세의 경우엔 적합한 기준조세에 대한 정의를 확립하고 지방세지출에 포함될 항목을 개별·구체적으로 판단하는 것이 이상적이지만, 도입초기에는 가능한 한 행정비용을 적게 하는 취지에서 지방세지출의 포괄범위를 지방세법, 조특법 및 감면조례상 비과세·감면 규정으로 한정하고, 비과세·감면 내역이 어느 정도 정비된 후 기준조세체계 및 포괄범위를 연구해야 한다는 결론이다.

이럴 경우 논쟁이 있는 사항은 주택 유상거래에 대한 거래세 감면(사실상 세율인하), 재산세 탄력세율(사실상 감면) 등이 예상된다.

쟁점 2. 대상 세목
지방세 16개 세목 중 비과세·감면의 경우 도축세와 주행세는 없고 취득·등록·재산세가 88%나 차지하고 있다. 국가에 따라 주요 세목 또는 전체 세목에 대해, 국세의 경우 전체 세목에 대해 「조세지출 예산서」를 작성하고 있는 실정이다.

예를 들어 미국은 소득·법인세, 프랑스, 호주, 캐나다는 소득·법인·소비세, 이탈리아, 독일, 영국은 전 세목에 대해 작성하고 있다.

행자부는 기초자료의 체계적 관리, 불요불급한 지방세지출 축소 등 제도의 도입 목적과 목적세 감면 폐지 등 감면 정비방향을 고려해 취득·등록·재산세 외에 공동시설세 등 소규모 세목도 포함하여 작성할 계획이다.

쟁점 3. 작성대상 회계연도
대상기간은 국가마다 정책적으로 결정하고 있고 미래연도 포함 여부는 ‘조세지출예산제도’에서 필수적이지 않다<표 참조>.

■ 국가별 조세지출예산제도의 작성대상 회계연도

미래연도를 작성대상에 포함하는 것은 세출 예산과 지방세지출 예산의 연계를 통해 재정의 효율성을 제고하기 위한 것으로 이 경우 지방세지출 항목별 추계기법, 추계치를 현행법령 기준으로 작성할 것인지(독) 또는 개정안 기준을 병기할 것인지(미), 세출예산과의 연계방법 등 추가적인 연구 필요하다는 결론이다.

행자부는 미래연도의 작성 대상 포함여부를 점진적 도입을 추진할 계획이다. 일차적으로 기초자료를 체계적으로 관리하고, 불필요한 지방세지출을 최소화하는 데 목적을 두고 직전연도 및 당해연도에 대하여 작성한 후 향후 지방세지출 내역이 어느 정도 정비된 다음 미래연도를 포함하여 세출예산과의 연계를 도모할 예정이다.

쟁점 4. 지방세지출의 추정방법
일반적으로 사용되는 조세지출의 추정방법에는 세수손실법, 세수증가법, 직접지출등가법의 세가지가 있으며 조세지출을 추정하는 과정의 회계처리 방법으로는 현금주의와 발생주의가 있다. 대부분의 국가는 세수손실법·현금주의를 사용한다.

지출예산제도를 도입하면서는 세수손실법이 행정비용을 적게 하고 일반인이 쉽게 납득할 수 있다는 점에서는 세수손실법이 바람직하다는 결론이지만, 다른 방법도 전문적인 연구를 병행한다는 입장이다.

회계기준은 ▲ 2007년부터(중앙정부는 2008년부터) 발생주의 복식부기제도 도입 ▲미국, 캐나다의 경우 발생주의를 도입하였음에도 불구하고 조세지출 추정시 현금주의를 채택하고 있는 이유 등을 고려해 검토하기로 했다.

그런데, 당초부터 납세의무의 성립을 배제시킨 비과세의 경우 어떠한 과세상태로 전환하여 세수손실을 추정할 것인가 하는 문제가 발생된다. 비과세 토지를 종합합산으로 볼 것인지, 별도합산으로 볼 것인지, 분리과세 대상으로 볼 것인지 등 다양한 사례에 대해 더 깊은 연구가 필요하다.

또, 국가 등에 대한 비과세 대상이 되는 각종 부동자산은 상당부분 가치평가가 이루어지지 못하고 있다. 추정이 곤란한 경우 공란으로 남겨두거나 추계치를 제시하는 방법이 있지만, 행자부는 추정이 가능한 부분에 한해 지방체지출액을 작성하되, 점차 모든 항목에 대해 추정액을 제시할 수 있도록 노력한다는 방침이다.

쟁점 5. 지방세지출의 분류기준
지출이 이뤄지면 분류가 되어야 하는데, 세목별 또는 기능별, 지원목적별, 수혜자별, 산업별 등 다양한 분류 방식이 있다.

세목별 분류의 경우엔 자치단체 중점지원분야 등에 대한 파악이 어렵고, 지방세의 경우 하나의 감면 대상을 위해 여러개의 세목을 동시에 감면하고 있어 적합지 않다.

수혜자별 분류(국가, 공공기관, 비영리 단체 등)은 표준화된 분류 체계가 없고, 비과세·감면 정비시 수혜자 그룹보다 개별 수혜자가 더 중요한 판단 기준이 되는 문제점이 있다.

따라서 기능별 분류를 채택하되, 세목별 지방세지출액을 부기하고 기능별 분류의 경우 51개 부문까지 가능한지 검토하기로 했다. 기능별 분류의 예로는 일반공공행정, 공공질서 및 안전, 교육, 문화 및 관광 등의 체계이다.

쟁점 6. 예산서의 편제
조세지출항목을 일정기준에 따라 분류하여 단순히 나열하는 방안(미)과 조세지출 내용을 분석하여 재정운용과 관련한 메세지를 주는 방안(독)이 있다.

행자부는 이 제도가 지출항목의 적절성에 대한 공론화를 목적으로 한다는 점과 분석결과를 제시하고 항목별 세부내역을 붙임서류로 할 경우 분석이 전체인 양 왜곡된 하거나, 개별항목의 존치 여부에 관심을 두지 않을 우려 등으로 항목별 세부내역을 의회제출 표준서식으로 정하고, 분석서의 추가 여부는 자치단체의 자율적인 판단에 맡긴다는 생각이다.

쟁점 7. 예산안과의 관계
조세지출예산의 방식은 조세감면의 내용과 규모를 단순히 취합하여 보고하는 방식과 세출예산에 조세지출을 포함하여 예산을 편성·심의하는 방식의 두 가지가 있다.

대부분의 경우 예산안의 첨부 서류로 별도 보고서를 제출하지만 심의가 형식적인 수준에 그치고 있다. 따라서 행자부는 의회 제출을 의무화하되 사업설명서, 중기지방재정계획 등과 함께 예산안의 첨부서류로 제출하도록 하겠다는 복안이다.

쟁점 8. 법적 근거
OECD 대부분의 국가가 ‘조세지출예산제도’ 도입과정에서 충분한 사전준비와 임의시행단계를 거쳤다. 행자부는 2007년 시범운영을 통해 공감대를 형성한 후 2008년 법적근거를 마련하면서 부칙에 유예기간을 두도록 할 계획으로, 작성의무는 「지방세법」에, 예산안과의 관계는 「지방재정법」에 규정한다는 생각이다.

쟁점 9. 지방세지출 예산의 활용
자치단체는 의회와 주민이 세제지원의 적절성에 대해 재검토하고 의견을 형성할 수 있도록 지방세지출 예산서를 의회에 제출하고, 주민에 공시(2010년 이후)하되, 재정공시는 매년 8월, 직전연도 결산기준으로 「지방재정법」 또는 동법 시행령을 개정하여 근거규정을 마련할 계획이다.  또 매년 11월에 의회에 제출하게 한다.

행자부는 관련지표를 신설하여 매년 9~10월 재정분석  2009년까지 ’지방세지출 예산제도의 도입 노력‘을 평가, 2010년 전면시행 이후에는 ‘지방세지출 비율’ 등으로 지표 변경하는 것으로, 또 2008년 지표를 신설하되, 평가항목에 2007년도 시범운영 실적을 포함하여 자치단체의 참여를 유도한다는 계획이다.

쟁점 10. 비과세·감면 혁신을 위한 중장기 과제
비과세·감면의 급격한 증가를 억제하고 일정수준으로 유지한다는 점에서 조세지출 총액한도제 및 사전허가제의 도입이 고려 대상이고 또한 국가 소유 재산에 대한 비과세·감면의 경우 보전하는 방식도 과제이다.

이외에 ‘조특법’ 상 지방세 감면 부분은 재경부와 행자부 모두에게 사각지대에 놓여 있어 이에 대한 지방세법 전문화(分法) 및 ‘지방세특례제한법’과 같은 제정에 맞춰 ‘조특법’ 상 지방세 부분을 이관할 필요가 있다.

아울러, 지방세지출 내역 및 지방세지출액에 대한 추계방법이 정립되면 지방세지출에 대한 중기계획을 수립, 중기재정계획과 연계하여 전략적 재원배분이 가능해짐에 따라 지방세지출 중기계획 수립하는 과제와 함께 성과중심체계에 맞게 향후 재정지출 및 지방세지출에 대한 사후관리방안으로 지출제도에 대한 성과 평가를 검토할 필요가 있다.