조세법률주의는 형벌법률주의(죄형법정주의)와 함께 행정법률주의에 대한 특례로서 헌법에서 특별히 규정하고 있는 것은 그 역사적인 연유와 중요성에서 찾을 수 있다. 조세는 국민의 재산권에 지대한 영향을 주며 국민경제생활의 모든 영역에 깊은 관계를 가지고 있다. 따라서 과세권자인 정부와 납세국민이 자동적(Identical)인 민주국가에 있어서 국민의 재산권을 보장하면서 국민의 경제생활에 법적안정성과 예측 가능성을 부여하기 위한 것이다.

조세의 국고납입은 조세법이 규정하는 과세요건의 충족을 전제로 한다. 때문에 과세요건으로서 납세의무자·과세대상·과세표준·세율에 대하여는 구체적이고 상세하게 법률에서 규정해야 한다. 일의적이고 망라적이어야 한다. 그래서 조세법률주의의 주요 핵심은 과세요건법정주의와 과세요건명확주의라고 할 수 있다.

그러나 소득·소비·재산·거래 등 다양한 것들을 과세대상으로 하는 조세는 날로 생성·발전·변경·소멸되는 등 천태만상한 경제현상의 성질상 시의 적절하게 법률에 규정한다는 것은 기술적으로 극히 어렵다. 따라서 어느 국가나 조세법상의 위임을 받은 행정부의 명령이나 규칙 등으로 기술적인 어려움을 극복하고 있다. 이 점에서 예규·통첩이나 지시 등의 중요성과 신중성이 대두된다. 이들은 상급세무행정관청의 지휘권 또는 훈령권에 기해 발해진다. 예규는 상급 관청이 관하 소관기관 및 직무운영에 있어서 기본적이고도 일반적인 사항을 하명할 때 발하는 훈령이다. 통첩은 상급관청이 관하 소관기간의 직무운영에 관한 세부적 사항이나 법령 해석등에 관해 구체적 또는 개별적으로 시달할 때 발하는 훈령이다. 그리고 지시는 상급관청이 하급관청의 문의 또는 신청에 의해 개별적 구체적인 사항에 발하는 훈령이다. 이 가운데 예규와 통첩은 다 같이 훈령의 범주에 들어가는 것으로서 실무상 엄격히 구별하지 않고 활용되고 있기 때문에 통상 '예규통첩'이라고 묶어서 호칭하고 있다.

법규정이 없거나 법규정의 개념이나 한계 그리고 집행절차 등이 애매모하다고 하여 재판을 거부할 수 없듯이 세무행정의 집행과정에서도 마찬가지다. 따라서 예규통첩과 지시는 국민의 경제생활과 납세의무 이행에 막대한 영향을 미친다. 따라서 재정경제부 장관과 국세청장은 조세법의 운용 방침과 해석을 내용으로 한 예규통첩과 지시를 부단히 발하고 있다. 이 점에서 예규통첩과 지시는 사실상 세무행정에 있어서 거의 절대적인 영향을 미치고 있다.

국세청은 부실과세 방지시스템까지 고려하면서 부실과세 축소 내지 방지를 위해 직원들을 문책하는 것도 불사하는 것으로 알고 있다. 이러한 일련의 방안과 조치도 중요하지만 보다 중요한 것으로서 선행돼야 할 것은 세무 행정관청 내부간의 질의조복 또는 납세국민의 직접적인 각종 질의에 대해 '보다 성의 있는 해답'을 회신하는 자세를 갖춰야 할 것이다.

물론 납세서비스센터까지 별도 운영하면서 납세에 관한 애로를 해소하는 데 최선을 다하려는 국세청의 성의를 모르는 것은 아니다. 이를 전제하면서 두 가지만 개선안으로 삼가 건의코자 한다. 하나는, 최일선기관이 질의 내용을 접수한 후 상급기관에 품의해 지시(훈령)의 형식으로 명확한 해답이 내려졌으면 한다. 납세의무자가 가장 쉽게 접할 수 있는 최일선 세무행정관청은 세무서 또는 지서이다. 따라서 질의할 사항이 있는 경우 일차적으로 세무서 등에 해답을 구하기 마련이다. 그러나 하급기관으로서 즉답이 불가능한 경우가 있다. 그럴 때는 회신기간을 보장받을 수 있는 납세국민이 직접 질의하게 된다. 왜냐하면 최일선기관에 의뢰하는 경우 회신기간이 무시되거나 장기간 지연되므로써 사후약방문이 되는 경우가 많기 때문이다.

둘은, 상급기관에서 하급기관 또는 납세국민의 질의를 받았을 때에는 최일선 기관의 입장에 서서 당해 사안을 직접 해결해 준다는 자세로 보다 성의있는 해답을 내려줬으면 한다. '사실판단 문제'등을 이유로 일선 기관으로 미루거나 기존에 내려진 '유사 예규통첩'으로 해답에 갈음하는 경우가 허다하다. 알아서 판단하라는 꼴로 무성의하기 짝이 없는 것이다. 질의자를 황당하게 하거나 짜증스럽게 한다. 현지 출장이나 일선 기관에 하명하는 등으로 구체적 사실을 파악하고 판단해 종결시켜 준다는 자세로 해답을 내려야 한다.