참여정부들어 지방분권이라는 용어가 빈번하게 회자되고 있고 지방분권의 한 축을 이루고 있는 재정분권이 지방분권의 중요한 미션으로 대두되고 있다. 최근 재정분권의 방향 중 하나는 지방자치단체의 재정력을 확충하는 방향으로 논의가 전개되고 있고 이러한 구상은 정부혁신분권위에서 발표한 로드맵에도 포함돼 있다. 지방 재정력을 확충해야 한다는 발상은 그리 생소한 것도 아니다. 이러한 논의는 이미 오래전부터 관련 학계 및 실무계를 중심으로 다양한 논리와 대안들이 강구돼 왔던 만큼 최근 갑자기 나온 것은 아니라고 할 수 있다. 그러나 최근의 논의는 지금까지 주장돼 온 것에 비해 현실성이나 구체성이라는 면에서 보다 무게가 실려있다는 점에서 차이가 있다. 그러므로 지방재정 확충의 중요한 수단으로 인식되고 있는 이 시점에서 신 세원을 개발하는 것이 왜 필요한지, 그리고 개발한다면 어떤 문제들을 고려해야 하는지 등을 되짚어 보는 것은 정책적으로 의미가 있는 것으로 판단된다.
지방자치단체에서 신 세원을 개발하는 것과 관련해 사전적으로 의문이 제기될 수 있는 부분은 첫째, 왜 지방자치단체의 재정이 열악하다고 하느냐 하는 점이며, 둘째 만약 그렇더라도 새로운 세원의 개발보다 현재의 지방세 체계 하에서는 재정 증대를 꾀할 수는 없느냐 하는 점일 것이다.
첫째, 지방재정이 열악하다고 하는 이유에 대해서 살펴보면, 우리나라 지방자치단체의 재정지출순서는 먼저 공무원의 인건비와 같은 경상비에 충당하고 다음에 보조금 등 중앙정부 이전재원에 대한 사업비 부담, 마지막으로 지역특성 사업을 추진하게 된다. 따라서 지역주민이 요구하는 지역숙원사업을 추진하기 위해서는 경상비와 국고 보조에 따른 지방비 부담 등이 충족될 수 있을 때에나 가능하게 된다.
이와 관련해 2001년 우리나라 지방자치단체의 재정 상황을 살펴보면, 지방세 수입과 인건비와의 관계에서는 군과 자치구가, 그리고 지방세 수입과 경상비와의 관계에서는 시·군·자치구가 상당한 어려움에 있는 것으로 나타나고 있다.<표 참조> 이러한 이유에서 우리나라 지방자치단체의 재정상황이 열악하다고 할 수 있다.
둘째, 신 세원 개발이 불가피한지에 대해 살펴보면, 우리나라 지방자치단체가 재정력을 확충할 수 있는 방법은 새로운 세원을 개발하는 방법 외에 비과세·감면의 축소, 지방세 징수율 제고 등과 같이 자구 노력으로 재정력을 증대하는 방법, 그리고 중앙정부로부터 일부 세원을 이양받는 방법 등이 있을 수 있다. 이 중 자체의 노력으로 재정력을 증대하는 방법은 노력 여하에 따라 재정이 증대될 수는 있으나 지금도 각 자치단체별로 이를 위해 많은 노력을 경주하고 있다는 점에서 부족한 재원을 획기적으로 보전하는 데는 한계가 있을 것으로 판단된다. 이외에도 우리나라 지방세 체계가 대부분 취득세·등록세·재산세·자동차세 등 재산과세 위주로 구성돼 있어 현재의 세제를 기초로 세원 증대를 하기 위해서는 세율 및 과세표준의 인상 등에 의존해야 하며 이는 지역주민의 조세저항이 나타날 수 있다는 점이다.
결과적으로 지방재정의 증대를 위해서는 중앙정부로부터 충분한 재원이 이양되지 않을 경우 지방자치단체 입장에서는 신 세원의 개발이 불가피한 것으로 귀결된다.
신 세원의 개발이 필요하다고 하더라도 이를 현실화하는 데는 다음과 같은 몇가지 주의할 점이 있다.
첫째, 부가 징수되는 세수가 충분해야 할 것이다. 현재 우리나라의 지방세목은 총 17개로서 일부에서는 세목이 지나치게 많다는 비판이 제기되고 있다. 이러한 상황에서 신 세원을 개발하는 것이 단순히 신 세목을 추가하는 차원이 아닌 지방자치단체의 부족한 재원을 충분히 보전할 수 있는 수준이 돼야 한다는 점이다.
둘째, 이차적인 파급효과를 고려해야 한다는 점이다. 일례로 최근 신 세원으로 논의되고 있는 관광세의 경우 세수 증대뿐만 아니라 이를 징수할 경우 관광사업에 미치는 영향을 고려해야 할 필요성이 있다. 다시 말해 관광세로 인해 제주도와 관광지로서 경쟁관계에 있는 괌이나 사이판 등과의 경쟁에서 제주도가 계속적으로 관광객을 유치할 수 있느냐 하는 문제를 고려해야만 할 것이다.
셋째, 징수에 소요되는 행정비용을 최소화할 수 있어야 한다. 현재에도 지방세로서 설치돼 있는 일부 세목의 경우 징수비용이 징수액을 초과하는 경우도 발생하고 있는데 이러한 세목의 경우 지방세수라는 측면에서 볼때 바람직한 세목이라고 하기 어렵다. 특히 신 세원의 개발이 부족한 지방세수의 보전에 있다는 점에서 징수비용의 문제는 간과하기 어려운 것으로 판단된다. 일례로 신 세원으로 논의되고 있는 광고세의 경우 대장과세를 해야 한다는 점에서 과세대상을 관리하는데 많은 행정비용이 소요될 가능성이 있으며, 또 징수비용 역시 징수액과의 관계에서 결코 비용 효과적이지 않을 수 있다.
■ 지방세 수입과 경상비와의 관계 (단위: 백만원, %)
| 지방세수입(A) | 인건비(B) | 물건비(C) | D=(B+C) | (B/A)×100 | (D/A)×100 |
광역시 | 5,253,441 | 593,117 | 708,647 | 1,301,764 | 11.3 | 24.8 |
도 | 7,034,146 | 702,809 | 645,454 | 1,348,263 | 10.0 | 19.2 |
시 | 4,617,370 | 2,097,479 | 2,515,532 | 4,613,011 | 45.4 | 99.9 |
군 | 1,152,428 | 1,269,111 | 1,343,618 | 2,612,729 | 110.1 | 226.7 |
자치구 | 1,473,926 | 1,653,977 | 1,352,200 | 3,006,177 | 112.2 | 204.0 |
※주:서울시 본청은 제외, 결산 및 총계기준 자료: 행정자치부, 지방재정연감, 2002.
