2. 부동산투기 억제를 위한 정책세제의 변화 및 평가
부동산투기를 억제하기 위한 수단으로서 수도권 집중을 막기 위한 조세특례제한법 등 각종 세법의 규정도 조세정책적인 차원에서 이어져 왔으나, 직접적인 조세정책으로 입법된 부동산투기억제세, 공한지 및 법인의 비업무용부동산, 사치성 재산의 보유에 대한 중과, 토지과다보유세, 토지초과이득세에 한해 그 입법연혁 및 주요내용을 일별하고 그 성과 및 문제점을 평가하기로 한다.
가. 부동산투기억제세
(1) 입법연혁 및 주요내용
'67년9월21일 비생산적인 부동산에 투자되는 자금을 생산적인 자금으로 유도하고 지가의 안정을 도모하기 위해 투기적인 부동산투자에 의한 양도로 인해 생기는 차익에 과세함으로써 불필요한 부동산투자를 억제하려는 것을 주목적으로 정부에 의해 부동산투기억제에관한임시조치법(안)이 제안됐다. 그 주요 내용은 서울 및 부산과 기타 대통령령이 정하는 지역을 과세대상지역으로 했고(안 제3조), 과세대상지역 내에 있는 토지를 양도하거나 양도한 것으로 보는 경우의 개인과 법인을 납세의무자로 했으며(안 제4조), 토지의 양도로 인해 생기는 차익과 공지에 대해 매 2년마다 2년 전의 과세표준이 되는 금액을 공제한 차익을 과세표준으로 해 과세했다(안 제8조).
국회 재경위원회는 '67년11월17일 제11차 상임위원회에서 동 법안을 수정가결했다.
수정한 이유는 미실현이득에 과세하는 공지의 개념을 법으로 명문화하고, 사립학교법에 의해 설립된 학교법인의 교육목적에 이용되는 토지에 대하여는 납세의무면제의 제한 규정을 배제하며, 법이 처음 시행되는 점을 감안해 가산세율을 완화시키고, 법명을 부동산투기억제에관한특별조치세법으로 고치는 것을 골자로 했다.
'67년12월4일 김재광 의원 외 11인은 부동산투기억제에관한특별조치법의폐지에관한법률안을 제기했다. 그 제안 이유는 부동산 투자자금의 생산자금화, 지가의 안정 등을 도모하기 위해 부동산투자 억제를 목적으로 하는 본법 취지에 관해서는 긍정할 점이 있으나, 그 법률내용에 있어 많은 문제점이 있어서 폐기하는 것이 타당하다는 것이었다. 구체적으로 당시 주택사정으로 봐 건평의 10배 이상의 대지를 보유하고 있는 것은 극히 드문 현상인데, 납세의무가 없는 국민으로 하여금 자가주택을 매매함에 있어서 일일이 정부에 면세신청하는 것은 국민에게 번잡함을 줄 뿐 과세정책적인 면에서 아무런 효과가 없고, 공지에 대한 개념이 불명확하며, 미실현이익에 대해 과세를 하는 것은 평가액에 대해 과세한다는 것으로서 과세제도상 불가능하고, 경제적으로는 주택난에 허덕이는 수많은 실수요자에게 조세가 전가돼 주택정책의 차질을 초래할 우려가 있다는 것이었다. 그러나 이 제안은 본회의에 부하여지지도 못하고 폐기됐다.
'68년2월23일 제경위원장의 제안으로 김재광 의원 외 11인이 주장한 내용 중 공지에 대해 매 2년마다 과세하는 조항을 삭제하는 것을 주요 골자로 하는 개정법률안이 제안돼 원안가결됐고, '70년5월30일 지가가 급등하는 지역에 대한 과다한 투기를 강력히 억제하는 동시에 정상적인 부동산거래가 저해되지 않게 하고 자경농지 및 목장과 사회복지법인이 소유한 토지 등에 대하여는 과세면제를 하는 등 세부담을 조정하기 위해 세율 등에 일부 개정이 있었다. 그 후 부동산매매로 인한 양도차익에 대하여는 소득세법과 법인세법에 의해 양도소득세 또는 특별부가세로서 효율적으로 과세하게 돼 부동산투기 억제에관한특별조치세법이 불필요하게 되자, '74년10월2일 정부에 의해 부동산투기억제에관한특별조치법폐지법률(안)이 제안되고, 같은해 12월1일 원안가결돼 부동산투기억제에관한특별조치법은 폐지되기에 이른다.
(2) 평가
부동산투기억제세는 60년대이후 경제성장으로 인한 대도시와 개발지역을 중심으로 한 급격한 부동산가격 상승으로 인한 지가상승분에 대해 과세했다는 점에서 세제상의 진전을 이뤘고, 이러한 양도차익에 대한 과세는 현재까지 양도소득세와 법인세로 과세되고 있다. 부동산의 자본이득에 대해 과세함으로써 부동산 가격의 상승을 완화시키고 자본으로 인한 소득불균형 현상 및 부익부·빈익빈의 완화에 기여했다. 초기에는 과세대상지역의 양도차익을 파악하기 위한 제도적 장치가 미비했고, 공지에 대한 평가의 정확성 구현에 한계가 있었으며, 미실현이익에 대한 과세라는 점에서 문제점이 노출됐고, 징수수입에 비해 징수비용과 행정인력이 과다하게 소요되며 과세지역이 국한된다는 점에서도 문제점이 있었다(이한규 2004, 5).
그러나 미실현이익에 대한 과세는 뒤에 토지초과이득세로 입법화되는 전례가 되기도 했으나, 입법 후의 반성으로 곧 폐지됐으며, 부동산투기억제세의 후신으로 양도소득세 및 특별부가세 제도가 입법되기에 이르렀고, 현재는 어느 정도 공시가격의 평가가 객관적으로 이뤄지고 있으며, 종합전산망의 활용 및 신고납부주의 방식에 따라 징수비용과 행정인력이 과다하게 소요되는 문제점도 해결하고 있다.
