라. 토지초과이득세

(1) 입법배경 및 주요내용

유휴토지 및 비업무용 토지와 같이 주로 지가 상승이익을 기대해 보유하고 있는 토지의 지가가 각종 개발사업이나 사회경제적 요인으로 정상지가를 초과해 상승한 경우, 그 소유자가 얻는 초과 지가상승이익의 일정분을 보유단계에서 토지초과이득세로 환수함으로써, 양도소득세제가 실현된 개발이익만을 과세대상으로 함에 따른 개발이익환수제도로서의 한계성을 보완하고, 지가상승으로 얻은 불로 자본이익에 대한 과세를 강화해 경제·사회의 공정성과 형평성을 높이며, 지가안정 및 토지의 효율적 이용을 제고하려는 취지로 '89년 10월 정부에 의해 토지초과이득세법이 제안됐다. 이 법안은 원안가결돼 법률 제4177호로 '90년1월1일부터 시행됐다. 그 주요 내용은 정상지가 상승을 초과하는 경우에 그 초과 지가상승분을 50%의 단일세율로 보유 중에 과세하겠다는 것으로서, 미실현이익에 대한 과세라는 위헌논의가 비등했다.

헌법재판소는 '94년7월29일 토지초과이득세법에 대해 헌법불합치 결정을 했다.

정부는 헌법재판소의 지적사항을 반영해 국민의 재산권 보호를 강화하고 적정한 세부담을 기할 수 있도록 초과누진세율체계를 도입하며, 지가하락시의 보완규정을 마련하고, 일정기간내 양도하면 토지초과이득세를 양도소득세에서 전액 공제하도록 하는 한편, 징세비용을 절감하고, 조세마찰소지를 해소하기 위해 정기과세의 경우 지기가 안정된 시기에는 전국단위 과세를 중지하고 지가급등지역만 과세하며, 기타 시행상 나타난 미미점을 보완하려는 취지로 '94년9월30일 토지초과이득세법의 개정법률안을 제안했다. 이는 원안가결된 뒤 '94년12월22일 법률 4807호로 시행됐다.

토지초과이득세법은 급격한 지가상승과 토지투기를 억제하기 위해 제정된 법이나, 미실현이익에 대한 과세 및 동일물건에 대한 이중과세 등 정상적인 세제로서는 문제가 많을 뿐만 아니라, 헌법재판소의 헌법불합치 결정을 받은 바 있으며, '93년이후에는 지가의 안정으로 토지초과이득세의 과세가 중지됐고, 지가도 안정 내지 하락하는 추세여서 토지초과이득세법을 존치할 필요성이 없어졌다는 것을 이유로 '98년3월19일 나오연 의원 외 24인의 제안으로 토지초과이득세법폐지법률안이 상정돼 '98년12월5일 토지공개념에 의한 법률인 개발이익환수에관한법률의 개정을 부칙으로 하는 등 일부 수정을 거쳐 폐지됐다.

(2) 평가

토지초과이득세법은 토지공개념에 입각해 입법된 택지소유상한에관한법률, 개발이익환수에관한법률과 함께 이른바 토지공개념 3대 법률로서 호칭되며 시행됐다. 미실현이익을 과세대상으로 했음에도 지가상승에 대한 평가가 객관적으로 불분명했다는 근본적인 문제점으로 헌법불합치 결정을 받았으나, 전제한 바와 같이 '93년이후에는 토지초과이득세를 과세해야 할 대상이 없어서 과세를 중지했을 만큼 부동산의 가격상승을 바라는 가수요를 급격하게 소멸시켰던 것이 가장 큰 성과이다. 그 후 '97년말 닥쳐온 이른바 IMF 외환위기로 인한 경제의 어려움으로 인해 지가 등 부동산가격의 급격한 하락으로 이어지게 하는 계기가 됐다.

토지초과이득세법은 미실현이익에 대해 과세하는 것을 주요 골자로 했으나, 지가하락시에 이미 납부한 세금의 환급장치가 없고, 시장경제원리 및 사유재산권을 침해하고, 유휴토지의 파정기준이 현실에 맞지 않아 국가의 과세권에 대한 불신과 조세저항으로 이어졌고, 실질적으로 토지초과이득세의 체납으로 당해 토지를 경매하자, 가격의 하락으로 납부할 토지초과이득세에도 미치지 못하는 사례가 발생하는 등 재산 원본을 침해할 수 있으며, 또한 많은 행정력과 예산을 들여 토지초과이득세를 징수했지만 실제 국세 전체의 수입 증대 효과도 없는 등 문제점이 큰 세제이었다. 그러나 지가의 안정 및 토지의 효율적 이용이라는 토지초과이득세법의 목적을 확실하게 이룬 세제였으며, 사상 최초로 지가의 하락을 이룬 세제로서 평가할 만한 것이었다(국세청. '99, 157－162).

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