법률안이 정부단계에 머무르고 있는 상황에서 조세입법의 헌법적 한계를 적절하게 제도화할 수 있는 방안으로는 우선 기획재정부 세제실에 법률전문가가 충분히 포진해서 입법단계에서부터 제대로 된 법적인 검토가 이뤄지도록 해야 한다는 주장이 학계에서 제기돼 관심을 모으고 있다.

이를위해 법제처에서 행하는 법률안의 합헌성심사를 강화해야 하며, 무엇보다 법제처 내부적으로 헌법학전문가와 조세법률학전문가를 충분히 확보하는 것이 필요하다는 주장이 일고 있다.

이동식 경북대학교 부교수는 지난 23일 대한상공회의소에서 한국세무학회와 한국법제연구원이 공동으로 주최한 ‘조세입법 무엇이 문제인가’라는 추계학술발표대회에서 ‘조세입법의 헌법적 한계’라는 주제발표를 통해 이같이 제시했다.

이를위한 차선책으로 이 부교수는 조직 외부의 전문인력을 입법과정에 참여시킬 수 있는 시스템을 확보하는 것이 필요하다고 강조했다.

또한 국회입법과정에서 조세법률안의 합헌성심사가 제대로 이뤄지도록 하기 위해서는 국회사무처 법제실의 전문역량을 대폭 강화시켜야 한다고 대안을 제시했다.

또한 전문위원들이 검토보고서를 작성함에 있어서도 조세법률안의 합헌성기준에 대한 검토가 충분히 보고서에 포함이 되도록 하는 것이 필요하다고 주장했다.

김웅희 한국조세연구소 책임연구원은 ‘조세입법의 구체적 문제점과 개선방안’이라는 주제발표를 통해 정부안 제출권은 변형된 대통령제에 의해 태생된 것으로 삼권분립의 원칙, 의회주의의 강화 등을 위해 지양되거나 폐지되어야 할 필요가 있다고 강조했다.

김 연구원은 행정부와 입법부의 입안 지원조직을 강화해야 하며, 개별화된 국회의 지원기능을 통합해 효율적 조직으로 일원화하는 방안을 강구해야 한다고 개선방안을 내놨다.

현재 정부안에 의해 조세입법이 주도된다는 점을 감안한다면 세제실과 법제처의 전문기능적 역할과 책임은 합리적으로 분담시키고 정부안의 법제적 책임을 최종적으로 법제처에 귀속시킴으로써 법제 전문기관인 행정부의 법제처와 국회 법제실 및 상임위원회 전문위원실과의 상호 지원협력관계를 형성해야 한다고 제안했다.

김 연구원은 “정부가 가지는 정책자료를 국회 법제실과 예산정책처가 공유할 수 있도록 하거나 정부정책 자료의 제출을 청구할 수 있는 권한을 부여해 국회 입법의 실질적 효율성을 도모해야 한다.”고 강조했다.

조세법이 의원입법으로 발의되는 경우에는 반드시 법제실과 예산정책처 등의 지원을 받도록 함으로써 부실입법이 나오지 않도록 해야 한다고 우려했다.

입법과정에서는 입법지원기관의 심의, 입법예고, 공청회와 청문회 등 엄격한 절차적 통제를 받도록 해야 한다고 제시했다.

그는 “행정입법이 입법부의 위임에 따라 적정하게 이뤄지고 있는지에 대한 입법부의 통제시스템이 엄격하게 가동되어야 한다.”면서 “상임위원회 전문위원실과 예산정책처 등 연구조직의 유기적 협력관계를 정립해 세법법률안과 세입 ·세출예산이 연계되어 심의되도록 개선돼야 한다.”고 조세입법에 대한 개선방안을 제시했다.

다음은 조세입법의 개선방안에 대한 내용을 요약한다.

<정부입법상의 개선방안>

-기획재정부 세제실의 제도적 개선방안

행정부와 입법부는 원칙적으로 그 헌법적 기능을 달리하는 것이고 정부의 법안제출권은 대통령제에 반드시 필요한 제도는 아니라는 입법론적 인식도 할 수 있다.

상당한 수준의 입법전문성을 가진 인적구성을 충분히 확보해 세제실차원에서 조세입법상의 모든 문제를 완결하도록 하는 것도 현실적인 한계가 있다는 점도 고려되어야 한다.

따라서 행정부의 소관부처는 먼저 조세에 관한 입법정책의 정당성·실효성·적합성 등을 좀 더 심도있게 검토하는 한편, 법체계, 입법기술적 문제, 헌법적 쟁점 등의 문제는 법제처의 기능적 역할과 책임을 분담하는 방안을 고려할 필요가 있다.

다만, 대통령령, 기획재정부령 및 기획재정부 예규·통첩·통칙 등에 대한 재정·개정·폐지 등의 업무를 종합적·체계적으로 운영해야 하기 때문에 조세법에 대한 전문인력의 확출은 불가피해 보인다.

-법제처의 제도적 개선방안.

우리나라에서의 변형된 대통령제도의 폐단을 시정하고 전형적인 대통령제도로 나아가기 위해서는 정부의 법안제출권을 폐지하고 국회 본연의 입법권을 보장해야 할 필요가 있다.

그러나 당장의 헌법개정이 없는 이상 현재의 정부입버에 의한 문제점을 해결하기 위해 무엇보다도 법제처의 기능과 조직을 제도적으로 개선할 필요가 있다.

현재 법제처는 국무총리소속 중앙행정기관으로 대통령과 국무총리의 지휘·감독을 받도록 하고 있으며, 국무총리는 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분이 위법 또는 부당하다고 인정될 경우에는 대통령의 승인을 받아 이를 중지 또는 취소할 수 있도록 하고 있다.

따라서 법제처는 정부가 정하는 정책적 방향에 이견을 내기 힘들고 입벙의 필요성, 정책의 공익성, 헌법합치성 여부에 따른 독립적이고 객관적인 심사를 진행하는데 한계가 있다.

이에따라 법제처는 각 행정부에서 입법된 정부안에 대한 입법기술적 입장만을 조언하는 기구로만 인식되어 진다.

이를개선하기 위해서는 우선 법제처가 정부의 입법정책에 따른 법령입안을 지원하더라도 법령안의 심사와 같은 전문적 영역에 대한 간섭을 최대한 배제될 수 있도록 정부조직법상의 위상을 제고하도록 해야 한다.

법제처 공무원을 일본의 내각법제국과 같이 일반직 공무원에서 특정직 공무원으로 전환함으로써 전문성이 계속 유지될 수 있도록 하는 한편 다른 행정부처와의 차별성을 두도록해서 법령심사 또는 입안의 전문적 영역이 외부의 간섭으로부터 배제하도록 할 필요성이 있다.

법령안의 심의의 정책적 전문성을 확보하기 위해서는 해당 소관부처에서 축적된 경험도 요구된다는 점에서 해당 소관부처에서 사무관이상으로 10년이상 근무한 자를 법제처에 담당부서에 보임될 수 있도록 하는 방안도 고려될 수 있다.

정부안에 대한 입안 및 심의를 최종적으로 담당한 만큼 입법부에 대해 정부안의 입장을 대변하는 역할이 필요해 보인다.

특히 일본의 내각법제국과 의원법제국의 관계와 같이 법제처가 정부법안에 대한 법제적 의견을 제시하도록 하고 행정부와 입법부의 입법지원기관의 원활한 협의가 이뤄지도록 할 필요성이 있다.

법제처는 정부안의 입안 및 최종적 심사기관이라는 점에서 적어도 법체계, 법기술 문제, 헌법적 쟁점 등에 대해 국회 입버과정에서도 책임있는 자세를 가지도록 할 필요가 있다.

<국회 심의과정단계의 개선방안>

-상임위원회 단계의 개선방안.

상임위원회 단계의 개선방안으로는 기획재정위원들이 전문성 있는 의원들로 구성되어야 하고 재선 이상의원은 원칙적으로 동일한 위원회에 배치해 전문성을 축적시켜 나가야 한다.

국회의 상임위원회 소속 전문위원실과 법제실 등은 정부의 정책자료를 공유하거나 청구할 수 있는 제도적 장치를 마련해 법안심의의 객관성과 효율성이 담보되도록 해야 한다.

현재 각각 독립적으로 운영되고 있는 국회의 입법지원기구들은 상호 유기적인 협조관계를 정례화해 조직적인 지원관계를 형성시킬 필요가 있다.

법제사법위원회 단계의 개선방안

법제사법위원회의 기능적 성격을 강화하면 할수록 법제사법위원회의 정치적 기능만이 오히려 강조될 우려가 있다.

체계·자구의 문제는 적어도 정치적·정책적 문제가 아니다. 그렇다면 체계자구에 관한 부분은 입법기술적인 문제로 이는 입법부의 법제적 기능을 갖는 기관에 의해 수행되는 것이 바람직하다.

이에대한 대안으로 미국의회의 조세합동위원회(JCT)와 같이 별도의 조직을 신설하는 방안을 고려할 수 있다.  미국의회의 JCT는 위원회 조직이면서 비당파적 정치적 중립성을 보장받고 있다.

구체적으로 청문회 자료, 위원회 보고서 및 회의 보고자료 등의 준비, 제안설명 작성 및 분석, 법조문 기안, 조세법안에 대한 세수추계, 대규모 소득세 환급에 대한 검토, 연방 조세행정에 대한 광범위한 조사 등의 업무를 수행하고 있다.

세입·세출예산과의 연계성 개선방안

상임위원회에서 정부의 영향을 줄이고 독자적으로 법률안을 심사하기 위해서는 현재의 기획재정위원회 세법 법률안 담당인력을 보강해야 한다.

예산정책처와 입법조사처가 기획재정위원회를 직접 지원하는 시스템을 마련해야 한다.

상임위원회 전문위원실과 예산정책처 등 연구조직의 유기적 협력관계가 정립되어야 한다.

특히 예산정책처의 경우에는 기존의 연구적 관점의 업무를 지양하고 국회에 제안된 안건의 심의에 대한 실질적 지원이 되도록 전환되어야 한다.

조세지출의 효율적인 운용을 위해서는 일몰규정의 실효성을 좀 더 강화하고 신규조세지원을 제한하기 위해 정부지출과 조세지출을 포괄하는 지출규모 한도제를 보다 강화해야 할 필요성이 있다.

예산안과 함께 제출되는 조세지출예산서를 예산안과 세법 법률안 심사에서 어떻게 반영하고 활용할 것인지에 대한 방안을 강구해야 한다.

-국회 본회 심의과정의 개선방안.

위원회 내부의 이해관계 대립으로 법안심사가 부당하게 지연되는 것을 막기 위해 위원회 의결주의의 예외로 국회의장의 직권상정제도를 두고 있으나 이러한 제도는 순기능적으로 활용하기 보다는 정치적으로 악용될 소지가 있어 개선이 요구된다.

즉, 다수당 출신의 국회의장이 소수당의 정당한 절차진행의 요청을 무시하고 상정하는 경우가 그 예이다.

한편, 국회 본회의가 소관 상임위원회에서 심사보고한 법률안을 대부분 형식적으로 통과시키는 문제점을 해결하는 방안의 하나는 전원위원회 제도의 활성화하는 방안이 제시되고 있다.

전원위원회 제도는 현재 형식적인 입법기능에 그치고 있는 국회 본회의를 보완할 수 있는 좋은 제도이기 때문에 제도의 실효성을 위해 개회조건을 완화하거나 심의대상을 한정할 필요성이 있다.

-행정입법에 대한 통제방안.

현재 행정입법의 타당성을 검토하는 국회 법제실은 전문적인 법제업무를 통해 소관 법률 및 행정입법에 대한 지식과 전문성을 축적하면서 행정입법의 충실한 분석과 검토를 위한 매뉴얼을 마련, 향후 조세전문성을 보다 향상시킬 필요가 있다.

조세행정규칙을 제정하는 과정은 복잡하고 비체계적이며 법적인 관점에서의 충분한 검토가 이뤄지지 않고 있다.  따라서 조세행정규칙의 정립기준과 제정과정을 명확히 하고 이에대해 충분한 법적 통제를 가할 수 있는 방법을 모색해야 한다.

국세청과 같은 주무부처의 하위 행정기관은 법규명령을 제정할 수 있는 헌법상의 권한이 없기 때문에 현실적 필요에 따라 조세에 관한 행정규칙 형식의 법규명령을 둘 필요가 있다면 기획재정부 장관이 제정하는 부령형식으로 제정해야 한다.

절차적으로도 실질적 내용이 납세의무자의 권익에 관련되는 훈령·고시·지침 등은 법규명령과 마찬가지의 원칙적인 절차 즉 입법계획, 입법예고, 공개청문, 입법심사, 공포, 행정규제기본법상의 통제 등의 필요한 절차를 모두 거치도록 해야 한다.

-세제발전심의위원회 운영상 개선방안.

세제발전심의위원회 기능은 정부가 마련한 세제개편안에 대한 수동적 심의기능과 자문역할에서 크게 벗어나지 못하고 있다.

이에따라 세발심은 선진세제로 지향해야 할 방향성을 제시하지 못하게 되고, 세제가 그때그때 필요로 되는 정부정책의 수단으로 활용되면서 나타나는 역기능을 통제할 수 없다는 문제점이 있다.

개선방안으로는 근본적으로 세발심의 설립근거를 법제화하고 구성이나 운영을 일본의 세제조사회와 같은 수준으로 정립시켜야 할 필요성이 있다.  다만 현재의 상황에서라도 개선될 수 있도록 하기 위해서는 구성원은 선임방식이 객관화되도록 해야 하며 전문영역, 지역, 계층을 대변할 수 있는 전문가가 참여되도록 해야한다.

운영상의 객관성, 실효성을 높이기 위해 세제의 심의과정과 심의내용을 수시로 공개하고 이해관계가 충분히 반영·조정되도록 하는 한편 공청회 등을 통해 쟁점이 되는 사항에 대한 의견수렴 기회를 확대해야 한다.