한국지방세연구원 김유찬, 전옥희 연구원은 지난 25일 ‘지방세 비과세·감면제도의 개선방안-종교단체·국가·문화재를 중심으로’ 보고서를 통해 지방세 비과세·감면 중 큰 비중을 차지하고 있는 종교단체·국가·문화재에 대한 비과세·감면 규정을 고찰해 각각의 문제점과 이를 해결하기 위한 개선책을 제안했다.

우리나라는 지방세법에서 비과세의 규정을 두고 있음과 동시에 지방세특례제한법 상 감면규정을 두고 있다. 2010년 기준 지방세의 비과세·감면 규모는 총 14조 8,106억원으로 이 가운데 지방세법 및 지방세특례제한법에 따른 감면액은 12조 41억원으로 81%에 해당한다.

지방세의 비과세·감면 건수는 2003년 2,091만건에서 2007년 3,551만 건까지 증가하다 2010년 1,836건으로 감소했다. 반면 비과세·감면 금액은 2003년 2조 6,725억원에서 2010년 13조 5,796억원원으로 4배 이상 상승했다.

특히 지자체의 주요 세입원이라 할 수 있는 재산세 부분은 다른 세목에 비해 비과세·감면 금액이 해마다 증가하고 있다. 건수가 줄었음에도 금액이 늘었다는 것은 비과세·감면의 폭이 늘어나고 특정부분에 혜택이 집중돼 있다고 볼 수 있다.

현행 지방세 비과세·감면제도는 특정 납세자와 특정 대상에 조세혜택을 부여해 조세부담을 면제하거나 경감해주는 조세지원제도로 일정한 정책목적을 달성하기 위해 적용된다 할 수 있다. 하지만 일부 납세자와 특정대상에만 치중되고 있어 과세형평성을 저해하고, 감면 후 사후관리 규정의 취약성 등 여러 문제가 지적되고 있다.

또한 비과세·감면 금액의 대부분은 지방세법과 지방세특례제한법상의 규정이고 이와 같은 근거법령의 재정 및 개정의 권한은 중앙정부에 있어 과세자주권 침해에 따른 세수결손의 야기·지자체의 세출 감소로 인한 지역공공재의 공급기능 저해·감면 후 사후관리 규정의 취약성 및 과세형평성 저해 등의 문제를 야기한다.

□ 종교단체에 대한 지방세 비과세․감면의 문제점과 개선방안

2010년 기준으로 우리나라의 종교단체는 총 566개로 불교가 265개, 개신교가 232개이며, 종교 및 제사단체가 받은 비과세·감면의 규모는 2010년 기준으로 전체의 5.6%를 차지한다. 재산세는 1,127억원의 혜택을 받아 전체 재산세 비과세·감면의 30%를 차지하고 있다. 특히 2003년 121억원과 비교해 약 10배 증가했다.

이에 따라 종교 및 제사단체가 부동산 등의 취득과 보유에 대해 감면을 중복 적용받고 본래 목적에 사용하는 부동산 이외에 불필요한 부동산을 과다 보유함으로써 부동산 비율을 증가시키는 등의 부작용이 발생된다. 따라서 종교 목적에 대한 엄격한 해석과 수익사업에 대한 명확한 구분으로 제도의 정비가 필요하다.

우선 종교단체의 부동산과 관련된 재산세의 비중이 크게 증가하면서 비과세·감면 금액이 매년 큰 폭으로 증가해 지자체의 재정결핍이 우려되므로 종교단체의 부동산에 대해 원칙적으로 과세하는 방향으로 제도를 수정해 종교단체의 본래 기능을 수행하기 위한 순수 종교용 시설인 예배당·수도원 등에 한정해 감면토록 해야 한다.

또한 이와 연계해 종교단체의 고유목적사업에 투입되는 재산세에 대해서만 실질적인 감면이 이뤄지도록 지방세 행정의 강화가 필요하다. 종교단체의 고유목적사업은 종교행사로 볼 수 있으므로 종교의식·포교활동에 필요한 사업 이외의 사업에서 수익이 발생할 경우 수익사업으로 간주해야 하며, 자선·구호활동을 위한 영역까지 포함한다 해도 이 외에 발생하는 수익에 대해 수익사업으로 보는 게 타당하므로 종교단체의 수익사업에 대한 구분은 법인세법을 원용해야 한다.

이와 함께 3년 내 고유목적사업에 이용토록 하고 있으나 기간을 두기 보다 최초 신고된 용도 이외에 이용될 경우 비과세·감면을 취소할 수 있는 법적 근거를 마련하는 한편 불필요한 세수감소와 법 집행의 명확성을 위해 세무조사의 강화가 필수적이다.

□국가 등에 대한 비과세의 문제점과 개선방안

국가 등에 대한 비과세는 전체 비과세·감면의 절반 이상인 54.5%를 차지하고 있다. 국가 등에 대한 비과세 금액은 2005년 4,419억원에서 2010년 3조 2,988억원으로 급격하게 증가했고, 특히 재산세 부분이 크게 증가했다.

이처럼 국가 등에 대한 비과세는 대부분의 지방세목에서 비과세를 적용하고 있고 지방재정수입의 큰 부분을 차지하고 있는 재산세의 비과세 비중이 높아 세수결손과 재정악화의 문제를 야기할 수 있다.

이에 따라 국가 등에 대한 비과세 규정은 현실적으로 비과세에 해당하는 재산에 대해 과세형평성의 측면에서 과세의 타당성을 검토해 일부과세로 전환하는 방안과 세수결손액을 국가의 직접적인 교부세로 지원하는 방안, 지방정부 간 협의를 통한 세입이전 방안을 고려해볼 필요가 있다.

우선 수익사업용 국·공유 재산에 대해 국가 등의 소유재산일지라도 사회나 공공의 이익을 위해 사용되지 않을 경우 과세해야 한다. 사용수익의 관점에서 수익사업에 사용되는 경우 국가 등의 소유라도 국가 등을 납세의무자로 보고 과세하는 게 바람직하다.

수익사업의 범위는 해당 업종을 국가 등이 경영하는지 여부에 따라 과세여부를 판단하거나, 수익사업용 국·공유 재산에 대한 과세는 보유에 따른 재산세를 중심으로 적용하는 방법이 있다.

□문화재에 대한 지방세 비과세․감면의 문제점과 개선방안

문화재에 대한 비과세·감면 비중은 전체 비과세·감면에 큰 부분을 차지하진 않지만 국가기관과 각종 사적지 등이 집중돼 전체면적의 79%가 비과세·감면 지역인 종로구처럼 일부 지자체의 세수결손에 따른 재정적 어려움이 문제로 지적되고 있다.

문화재에 대한 감면은 문화재의 보존에 의미를 두고 있어 보존가치가 있는 문화재에 대해서는 그 유지에 필요한 경비를 보조하는 것으로 보존의 목적을 달성할 수 있으므로 조세상 감면혜택까지 적용할 필요는 없다.

특히 문화재의 공개를 통한 관람료 징수 등의 수익을 얻을 수 있고, 문화재의 관리에 대한 보조를 받고 있어 중복지원의 문제는 해결돼야 한다. 또 현재의 기준재정수요액 산정방식을 보다 구체화해 기준재정수요액의 부족분에 대해 항목을 명확하게 독립시켜 특별교부세로 보전하는 방안을 고려해야 한다.