박근혜 정부가 지방의 창의적 발전을 도모하기 위해 ‘지역 균형발전과 지방분권 촉진’이라는 지방 관련 전략을 국정과제로 내건 가운데 지방재정의 수직·수평적 형평성을 개선하고 지방재정의 책임성과 건전성을 제고할 수 있는 방안이 제시됐다.

한국지방세연구원은 지난달 28일 여의도 마리나센터에서 2013년 춘계 정책포럼을 개최했다. 이날 포럼에서 염명배 충남대 경제학과 교수는 ‘박근혜 정부의 재정과제와 지방재정’ 발제를 통해 국세와 지방세의 장기적 이양비율을 설정하되 일몰제를 통해 매년 점진적으로 적용해야 한다고 주장했다.

이날 포럼에서 염 교수는 “박근혜 정부의 국정과제 가운데 지방정책순위는 최하위권이다”며 “‘국정목표4’인 ‘안전과 통합의 사회’의 하위 전략 ‘전략18’에 ‘지역 균형발전과 지방분권 촉진’에 포함, 지방정부를 중앙정부와 같은 수준의 정치단위가 아닌 시민사회·지역공동체와 같은 수준으로 간주해 지방에 대한 고려가 미흡하다”고 평가했다.

새 정부의 국정목표 가운데 지방관련전략은 국민대통합을 위한 지역균형발전, 지방대학 지원 확대, 지방재정 확충 및 건전성 강화, 지방분권 강화 및 시민사회·지역공동체 활성화, 지역경제와 산업의 활력 제고 등이다.

지방재정 관련 국정과제 가운데 지방재정확충 및 건전성 강화는 자치단체가 지역 여건에 맞게 경쟁력을 높이고 발전할 수 있도록 지방재정을 확충하고 건전성을 강화하기 위한 것으로 지방소비세 인상 등 지방세 비중을 지속적으로 확대하고 이전재원을 축소해 재정자립도를 높이고, 취득세 중심에서 지방소비세와 지방소득세 중심으로 개편·비과세 감면 축소·체납징수율 제고·세외수입 관리체계 강화 등을 통해 자치단체의 자체재원 비중을 확대하는 방안이다.

또한 지방채무 및 지출관리 강화, 자치단체․지방교육재정․지방공기업 등을 포함한 통합재정수지 산출, 중앙 투․융자 사전심사대상 확대, 재정공시 확대 및 사업별 원가정보 공개, 입찰․계약 전 과정 공개 의무화, 지방공기업과 출자․출연기관의 체계적 관리해 지방재정의 건전성 및 투명성을 강화하는 내용을 담고 있다.

지방분권 관련 국정과제 가운데 지방분권 강화 및 시민사회·지역공동체 활성화는 지방이 진정한 ‘국정운영의 파트너’가 되는 국정운영방식으로의 전환을 통해 지방분권 강화 및 상생협력체계 구축, 다양한 사회문제 해결과 안정적 국정 운영을 위해 시민사회 및 지역공동체 활성화를 통한 사회적 자본 구축하기 위한 것이다.

또한 정부-시민단체 간 협력 강화, 주민자치회 중심 지역공동체사업 추진, 비영리민간단체 공익활동 지원의 내실화, 시민단체의 자생력강화 및 나눔활동 활성화로 시민사회·지역공동체를 활성화하는 내용이다.

지난 정부의 지방관련 정책의 경우 노무현 정부 시절 수도권에서 지방 재원이전을 추진하고 지방정책 책임부서를 행정자치부로 정함으로써 재정분권의 기초와 지방분권+지역균형발전을 추진했다.

이명박 정부의 경우 ‘5+2 광역경제권 발전’을 위해 지역균형발전을 의제 설정에서 삭제, 지역균형발전보다 국가경쟁력의 원천으로 수도권 기능 강화에 초점을 맞췄고, 행정자치부를 행정안전부로 바꿔 지방과 안전을 동시에 고려했으며, 지방소비세와 지방소득세의 도입, 주민참여예산제 도입 등 재정분권을 추진했다.

염 교수는 이에 대해 “박근혜 정부는 대통령직인수위원회 조직 및 구성이 ‘법질서 사회안전분과’만 존재하고 정부조직개편에서 행정안전부를 안전행정부로 변경해 지방보다는 안전을 우선시했다”며 “박근혜 정부는 지방에 대한 고려가 미흡하고 지방재정 및 재정분권 관련 이해가 희박하다”고 평가했다.

따라서 “지방재정 전략은 독자적 결정사안이 아니라 중앙정부가 있는 사안으로 독자적 전략이 아닌 대응전략이 필요하다”며 “지방재정 정책을 새롭게 접근해야 한다”고 강조했다.

특히 염 교수는 “중앙재정과 지방재정 간 동반성장 방안을 모색해야 한다”며 “동반성장 문제를 논의함에 있어 중앙·지방정부의 시각차 해소 및 합의안의 일치작업이 필요하다”고 밝혔다.

대기업이 중소기업을 배려하고 양보함으로써 상생의 공동이득을 추구할 때 비로소 기업 간 선순환적인 생태계가 만들어지듯 중앙정부는 스스로 상급기관, 지방정부를 예하기관으로 보지 말고 재정생태계 공생을 위한 진정한 동반자적 관계로 인식해야 한다는 것이다.

염 교수는 원칙(목표)에 대한 합의와 과정(방식)에 대한 합의로 접근하는 2단계 접근법을 제시했다.

원칙에 대한 합의에서 제기될 수 있는 ‘국가적 차원에서 볼 때 최종적으로 재정분권이 어떠한 상태에 도달하는 것이 가장 바람직한가’, ‘지방자치 시대에서 지방재정의 장기적·이상적 지향점은 무엇인가’ 등의 질문은 원칙적으로 볼 때 완전한 재정분권(세출분권+세입분권) 보장이 바람직하므로 일반재원주의에서 자주재원주의의 이행이 타당할 것으로 예상했다.

과정에 대한 합의는 중앙정부가 보는 장애요인인 국고 감소, 수평적 불평등, 도덕적 해이 등 제반 갈등요소를 동시에 타결할 수 있는 다목적적(multi-purpose) 해결방안을 모색하고, 국고 감소는 지방세 확충 필요성 목적의 합의와 국가사무 지방 이관에 따른 재원 이양이 필요하다고 판단했다.

특히 수평적 불평등과 도덕적 해이는 ‘일몰제(Sunset Clause)’ 적용한 ‘α+β Formula’ 도입을 통해 가능하다고 주장했다.

‘α+β Formula’는 처음부터 국세의 일정 비율을 바로 지방세로 이양하는 대신 국세·지방세의 장기적 이양비율을 설정한 다음 이를 α(분권계정)와 β(보정계정)로 나누고, 일몰제를 적용해 매년 점진적으로 α 비율은 확대, β 비율은 축소하는 조세배분 규칙이다.

α는 국가사무의 지방이관에 따른 보편적인 전국최소기준에 합당한 비율이고, β는 보정계정으로 다양한 기금을 통해 당분간 보정해주는 보조금이다.

이 기금을 통해 자치단체에 ‘균등화 보조금(equalizing grants)'과 ’효율성 개선 보조금(efficiency improvement grants)‘ 등의 성격으로 차등보조하고 자치단체의 지역경제개발 추진의지 및 징세노력(tax effort)이 촉진되는 한편 연성예산제약에 의한 도덕적 해이 및 X-비효율성을 최소화하고 지방정부의 경제 및 재정자립 능력을 높이기 위한 유인책으로 보조금 지급시한과 지급규모에 ‘일몰규정’을 적용한다는 것이다.

염 교수는 “자치단체로 직접 세원이 이양되는 α를 통해서 지방재정의 수직적 형평성을 제고하면서 β를 통해 수평적 형평성 및 책임성·건전성 제고 등 기타 목적을 달성하기 위한 방안”이라고 설명했다.

특히 ‘α+β Formula’는 지방재정의 수직적·수평적 형평성을 개선하고, 도덕적 해이 억제, 지방재정의 책임성·건전성을 제고하기 위한 복합적 목표를 동시에 달성토록 유도하는 한편, 수도권 광역자치단체의 지속지원 반발을 무마하고, 자치단체의 지역경제개발 및 재정자립 의지가 고취될 것으로 예상했다.

한편, 염 교수는 “중앙재정과 지방재정이 원만한 수평적 협력관계를 구축하지 못하는 것은 저변에 근본적으로 신뢰의 문제가 잠재하기 때문에 신뢰구축이 최우선 과제”라고 강조했다.

또한 “지방세연구원은 지방의 의견만 일방적으로 대변할 것이 아니라 중앙과 지방을 연결하는 소통창구 역할을 담당해 중앙과 대립각보다는 상생협력 방안을 모색해야 한다”고 당부했다.