제기된 배경

사법제도발전위원회가 대법원장에게 행정소송의 심급구조를 조정해야 한다는 개선안이 받아들여져 지방법원급의 행정법원이 '98년3월1일 설치됐다. '94년7월에 법원조직법과 행정소송법이 개정되면서 지난해 3월부터 행정소송의 심급이 2단계에서 3단계로 1단계 늘어 납세자들의 입장에서 최종적인 대법원의 판단을 받기까지에는 더욱더 많은 시간과 비용이 소요될 수밖에 없게 됐다.
이같은 행정소송 심급구조 조정으로 조세불복 심급단계는 이의신청 또는 심사청구, 심판청구의 필수적 2심제, 선택적 3심제를 행정심으로 거친 후 행정법원, 고등법원, 대법원의 3심제를 사법심으로 거치도록 함으로써 5∼6단계를 거쳐야 하는 절차상의 문제와 시간과 비용등 납세자 부담이 가중되는 부작용이 제기됐다.
현행 심급제도는 납세자의 권리구제 측면에서 볼 경우 저렴한 비용과 신속하게 권리구제를 받을 수 있어야 하는데 그렇지 못하다는 주장이 행정쇄신위원회 및 기획예산위에서 불거져 나왔다.
특히 지난해 정부가 각 부처에 대한 경영진단을 실시한 결과 현행 행정심의 절차가 너무 복잡하다는 지적도 나왔다. 조세불복절차를 간소화해야 한다는 것이다.
현행 제도하에서는 사법부에 대해 간소화 방안 등 개혁을 요구하기 어렵기 때문에 행정부내에서 행정심을 조정하기로 의견이 집약, 이의신청와 심사청구 및 심판청구의 필수적 2심제를 임의적 절차화하는 등 조세불복절차의 간소화 방안을 모색하기로 했던 것이다.

現제도상 문제점

조세전문가들에 따르면 행정심판에 의한 자기심판은 재결기관의 객관성·공정성이 미흡하고 심리절차상 심리의 비공개·서면심리주의·당사자의 자료요구권 불인정·심판청구절차가 복잡해 소송경제상으로 심판기간 장기화 등 국민의 실질적 권리구제절차로서의 역할이 부족하다고 지적했다.
세무대리인들은 행정심판전치주의의 경우 간편한 구제제도로서 시간과 비용면에서 납세자들에게 월등하게 유리한 부분도 있으나 심사청구 단계에서는 주로 소액위주로 인용돼 고액에 대한 권리구제가 상대적으로 미흡하다고 지적했다. 심판청구의 경우는 일정기간내에 처리되지 못한 건수가 상당하다고 지속적으로 주장해 왔다. 너무 심도있는 심리를 하다보면 그럴 수 있으나 기간내 처리가 중요하다는 것이다. 행정심에서 기각될 경우 행정소송을 제기할 수 있는데 결정이 없는 상태에서 행정소송을 할 경우 시간적·경제적 비용이 상당히 소요되기 때문에 쉽지 않다는 주장이다.
또한 행정소송의 경우에는 조세분야가 특수한 분야인 만큼 조세전문가가 전담해야 하는데 아직까지 전문가가 턱없이 부족하기 때문에 사건을 처리하는데 상당한 기간이 소요되고 있어 납세자의 권리구제 측면에서 경제적·시간적 손해가 우려되고 있는 실정이다.

외국운용사례

◇미국=미국의 조세불복제도의 특색은 행정불복절차가 인정되지 않고 있으며, 다만 조세소송의 임의적 전단계로서 과세관청과 납세자 사이의 협의절차가 있다.
조세소송은 납세자가 연방조세법원·연방지방법원 및 연방청구법원 중 선택해 제소토록 하고 있다.
협의절차는 세액에 관해 과세관청과 납세자사이에 대화를 통한 합의로 이를 확정함으로써 분쟁을 해결하려는데 그 목적이 있다. 이런 해결방법은 우리나라의 이의신청·심사청구 및 심판청구와 같이 법령의 엄격한 적용을 받는 행정불복절차와는 다소 차이가 있다.
　미국의 조세불복절차는 납세자가 지방불복심판소에 임의적으로 거치는 제도가 있으며 사법절차로는 세금을 납부하지 않은 경우 1심은 조세법원, 2심은 항소법원, 최종심으로 최고법원에 제기할 수 있다. 또 세금을 납부한 후에는 1심은 지방법원에, 2심은 항소법원에 제기하며 1심으로 청구법원에 제기할 경우 2심으로는 연방항소법원에, 3심은 최고법원이 된다.
◇일본=일본은 행정심판전치주의를 채택해 조세행정소송을 제기하기 전에 이의신청과 심사청구를 거치도록 돼 있다. 조세행정불복절차에 관해서는 국세통칙법이 우선 적용되나 동법에 규정이 없는 경우 행정심판에 관한 일반법인 행정불복심사법이 적용되며 조세소송에 관해서는 국세통칙법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 행정사건소송법이 적용된다.
일본의 조세불복절차는 행정절차의 경우 이의신청과 심사청구를 필수적 2심제로 하고 있으며 사법절차로 1심 지방법원, 2심 고등법원, 최종심 대법원으로 3심제를 채택하고 있다.
◇유럽 각국=프랑스의 조세불복절차는 행정절차로 이의신청을 필수적 1심으로 하고 있으며 사법절차의 경우 1심 행정법원, 2심 행정항소법원, 최종심 최고행정법원에 제기하는 3심제를 채택하고 있다.
한편 네덜란드의 경우 조세불복절차는 행정절차로 이의신청을 필수적 1심제로 하고 있으며 사법절차로 1심 항소법원, 최종심으로 최고법원에 제기하는 2심제를 채택하고 있다.

바람직한 개선 방향

행정심판전치주의는 간편한 구제제도로서 시간과 비용측면에서 국민에게 월등히 유리하며 취소 또는 경정의 경우에는 결과가 확정돼 남소(濫訴)를 방지하는 효과와 심판처리과정에서 적어도 쟁점이나 증거를 정리하는 긍정적인 면이 있다. 이로인해 법원의 부담을 경감하는 효과가 있고 행정의 자기통제 및 자기반성의 기회로 삼는 등 국민·행정·사법 모두에게 유익하게 작용되기도 하는 측면이 있다. 따라서 납세자들에게 선택의 폭을 넓혀준다는 의미에서 행정심판의 필수적전치주의는 필요하며 현행 필수적 2심제를 1심제로 축소하는 방안을 고려해 볼 수 있다.
행정소송의 3심제는 국민의 권리보호 차원에서 보면 비용 및 시간이 많이 소요되는 문제가 있다.
조세전문가들은 모든 조세사건에 관해 조세심판전치후 3심제 소송을 강제하는 것보다는 국민의 의사에 따라 3심 또는 2심제를 선택할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 주장하고 있다.
즉, 행정심판 과정을 거친 조세사건에 대해 1심인 행정법원을 거치든지 아니면 2심으로 곧바로 갈 수 있도록 선택권을 국민에게 부여해야 한다는 것이다.