|
현재 정부업무대행단체의 附加價値稅 免除要件으로는 정부업무대행단체로 열거돼야 하고(조세특례제한법 시행령 제106조제7항), 정부업무대행단체가 그 固有의 目的事業으로서 재정경제부령이 정하는 사업을 위해 재화 또는 용역을 공급해야 하되, 소매업·음식점업·숙박업·부가가치세법 시행령 제2조제2항에 규정된 사업·부동산임대업·기타 서비스업(욕탕업과 예식장업에 한한다)·경기오락 스포츠업(골프장·스키장 및 기타 운동시설 운영업에 한한다) 및 유원지·테마파크운영업에 속하는 것을 제외하는 것으로 규정하고 있다.㉠
위에서 살펴본 바와 같이 民間 私經濟部門과 競爭되는 것에는 골프장이 포함돼 있음을 알 수 있다. 따라서 정부업무대행단체로 지정된 경우에도 골프장은 부가가치세 면제대상이 될 수 없음은 명확하다.
이와 관련한 國稅廳解釋의 誤謬는 위임 또는 대리의 私法上 法律效果에 관한 오해에서 비롯된 것으로 추정된다. 세법에서는 위탁매매 또는 대리인에 의한 매매에 있어서는 위탁자 또는 본인이 직접 재화를 공급한 것으로 보고 있고, 그에 대한 납세의무 역시 위탁자 또는 본인에게 있다. 부가가치세법 기본통칙에서는 國家·地方自治團體 등이 直接管理 또는 運營하는 시설의 이용자로부터 받는 입장료는 免稅한다고 하고 있으나 '直接管理 또는 運營'의 의미에 관해서 해석상 여러 문제가 제기된다. 예를 들면 행정자치부 장관의 위탁을 받은 공무원연금관리공단을 행정자치부 장관과의 특별한 약정에 의해 재화 또는 용역을 공급하는 국가(행정자치부 장관)로 볼 수 있지 않느냐 하는 것이다. 공급주체를 국가로 본다면 위에서 본 면세주체로서의 법정요건이 되는 정부업무대행단체의 지정 등이 모두 필요없고 委·受託契約에 관한 約定書 하나만으로 附加價値稅는 물론 法人稅·印紙稅·贈與稅 등의 모든 국세㉡는 과세할 수 없게 된다. 이와 관련해 民間委託이 이뤄지는 과정을 분석하고 行爲責任의 歸屬 등을 살펴봄으로써 국세청 예규의 타당성을 검토해 본다.
Ⅴ. 民間委託의 特性과 行爲責任의 歸屬
1. 民間委託의 根據와 責任의 歸屬
政府組織法은 그 權限의 委任 또는 委託과 관련해 "행정기관은 법령이 정하는 바에 의해 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임하거나 다른 행정기관·지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있다. 이 경우 위임 또는 위탁을 받은 기관은, 특히 필요한 때에는 법령이 정하는 바에 의해 위임 또는 위탁을 받은 사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 재 위임할 수 있다(정부조직법 제6조제1항)"고 규정하고 있으며, 民間委託과 관련해서는 "행정기관은 법령이 정하는 바에 의해 그 소관사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 國民의 權利·義務와 直接 關係되지 아니하는 事務를 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 委託할 수 있다(정부조직법 제6조3항)"고 규정해 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 민간에게 위탁할 수 있도록 그 근거를 마련함과 동시에 그 위탁범위를 정하고 있다.
行政機關이 그 소관사무의 일부를 지방자치단체가 아닌 法人·團體 또는 그 기관이나 個人에게 委託하는 경우 법률상 行爲主體가 누구인가 하는 문제는 앞에서 변리사법과 의료법에서 이미 본 바와 같이 租稅法上 去來 또는 所得의 歸屬主體가 누구인가 하는 것과 유사하다고 볼 수 있다.
"行政權限의 委任 및 委託에 관한 規程(이하 '民間委託規程'이라고 함)"은 민간위탁의 개념과 그 위탁행위에 관한 책임의 소재를 분명하게 밝히고 있는 바 民間委託規程 제2조제3호에서는 "民間委託이라 함은 각종 법률에 규정된 행정기관의 사무 중 일부를 지방자치단체가 아닌 法人·團體 또는 그 기관이나 個人에게 맡겨 그의 名義와 責任하에 행사하도록 하는 것을 말한다"고 정의하고 있다. 同 규정에서는 위임과 위탁에 관하여도 定義規定㉢을 두고 있으며, 동 규정 제8조(책임의 소재 및 명의표시)제1항에서는 "受任 및 受託事務의 處理에 관한 責任은 受任機關 및 受託機關에 있으며, 위임기관 및 위탁기관의 장은 그에 대한 감독책임을 진다"고 하고 있으며, 제2항에서는 "수임 및 수탁사무에 관한 권한을 행사함에 있어서는 사무관리규정 제13조의 규정에 의해 受任機關 및 受託機關의 名義로 시행해야 한다"고 규정해 受任機關 및 受託機關의 名義로 시행해야 함과 동시에 그 책임도 名義者인 受任機關 및 受託機關에게 있음을 명확하게 밝히고 있다.
2. 民間委託對象機關의 選定과 委·受託契約의 締結義務
民間委託의 基準에 관해 행정기관은 법령이 정하는 바에 따라 그 소관사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무 중 단순사실행위인 행정작용, 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무, 특수한 전문지식 및 기술을 요하는 사무, 기타 국민생활과 직결된 단순행정사무를 민간에 위탁할 수 있도록 규정하고 있다.(정부조직법 제11조제1항) 위탁대상기관의 선정기준에 관해 행정기관이 민간위탁사무의 수탁자를 선정하고자 하는 때에는 인력과 기구, 재정적인 부담능력, 시설과 장비, 기술보유의 정도, 책임능력과 공신력, 지역간 균형분포 등을 종합적으로 검토해 적정한 기관을 민간수탁기관으로 선정해야 하고(정부조직법 제12조제1항), 행정사무를 민간에 위탁하는 경우에는 사무처리의 지연, 불필요한 서류의 요구, 처리기준의 불공정, 수수료의 부당한 징수 등 문제점을 종합적으로 검토해 이를 방지할 보완조치를 강구하도록 규정하고 있다.(정부조직법 제12조제3항)
그리고 민간위탁과 관련해서 委託者와 受託者가 법률이 정하는 구체적 사항에 대한 委託契約을 締結하도록 義務化하고 있다. 즉 행정기관은 민간수탁기관이 선정되면 민간수탁기관과 위탁에 관한 계약을 체결해야 하고, 민간수탁기관과 위탁에 관한 계약을 체결하는 때에는 계약내용에 민간위탁의 목적·위탁수수료 또는 비용·위탁기간·민간수탁기관의 의무·계약위반시의 책임 기타 필요한 사항을 포함해야 하는 것으로 규정(정부조직법 제12조의2)하고 있다.
3. 民間委託의 事例와 租稅債務
公務員年金法은 공무원연금제도의 운영에 관한 사항을 행정자치부 장관이 관장하도록 규정하고 있으며 行政自治部 長官은 일정 사무를 公務員年金管理工團에 위탁하도록 규정하고 있다.(공무원연금법 제2조, 제43조)
國家遺族法은 國家報勳處長의 국가유공자 및 그 유족의 정신교육에 관한 사무 등 일정사무를 한국보훈복지공단법에 의한 韓國報勳福祉公團 理事長에게 위탁하도록 규정하고 있다.(국가유족법 제41조제2항)
한편 報勳基金法은 基金으로 기금증식사업 등을 할 수 있도록 규정하면서 國家報勳處長은 동 사업을 한국보훈복지의료공단법에 의한 한국보훈복지의료공단 등 공익법인 또는 韓國報勳福祉醫療公團이 資本金의 2분의 1이상을 出資해 설립한 會社에 위탁해 행하게 하거나 기금으로 법인을 설립해 행하게 할 수 있도록 규정하고 있다.(보훈기금법 제7조)
그리고 이에 근거해 기금으로 설립된 법인이 88주식회사이며 동 회사는 골프장, 식당 운영, 상품판매, 골프연습장 운영 등 민간부문과 경쟁되는 영리사업을 하고 있으며 이러한 영리사업의 행위 및 소득의 귀속주체를 국가로 해 부가가치세·법인세 등 각종의 조세특례 적용을 받고 있고 있어 조세에 관해서는 이른바 치외법권지역으로 취급되고 있다. 더욱더 문제가 되고 있는 것은 위임 또는 대리에 관한 잘못된 판단을 조세법에 적용해 부가가치세 등 면세적용은 나날이 확산돼 가고 있다.㉣
自然公園法에서는 국립공원의 보전과 공원관리 사업 등을 효율적으로 추진하기 위해 국립공원관리공단을 설립하도록 규정하고 있고 동 공단은 법인으로 하도록 규정하고 있다.(자연공원법 제44조)
공원관리청은 자연공원에 입장하는 자로부터 입장료를 징수할 수 있으며 공원관리청이 설치한 공원시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다. 그리고 공원사업을 시행하거나 공원시설을 관리하는 자는 그 시설을 사용하는 자로부터 그 수익의 범위안에서 사용료를 징수할 수 있으며 자연공원의 입장료 및 사용료의 징수에 관해 필요한 사항은 국립공원에 있어서는 환경부령으로 정하고, 도립공원 및 국립공원에 있어서는 그 공원관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.(자연공원법 제37조)
自然公園에 관한 入場料·使用料와 그 밖의 자연공원에서 생기는 수익은 이를 부과·징수한 공원관리청이 속하는 國家 또는 地方自治團體의 收入으로 하도록 규정하고 있으며(자연공원법 제42조 제1항 본문), 예외로 공원관리청이 아닌 자가 공원관리청의 허가를 받아서 공원사업을 시행하거나 공원관리청이 설치한 공원시설을 관리하면서 징수한 사용료의 경우에는 이를 징수한 자의 수입으로 하고, 국립공원관리공단이 위탁받아 관리하는 자연공원의 입장료·사용료와 그 밖의 자연공원에서 생기는 수익은 국립공원관리공단의 수입으로 하도록 규정하고 있다.(자연공원법 제42조제1항 단서)
이러한 入場料·使用料의 歸屬問題와 관련해 누가 납세의무자인가 하는 것은 결국 행위 또는 거래가 누구에게 귀속되는 것인가의 문제인 것이다.
이외에도 행정기관사이의 위임·위탁이 아닌 민간에 위탁된 사항을 보면, 관세청장은 보세운송업자의 등록에 관한 업무를 통관질서의 유지와 수출입화물의 효율적인 관리를 목적으로 설립된 사단법인에게 위탁할 수 있으며(민간위탁규정 제42조), 건설교통부 장관은 건축사법 제13조의 규정에 의한 건축사자격시험의 관리에 관한 업무를 동법 제31조의 규정에 의한 건축사협회장에게 위탁하는(민간위탁규정 제51조제1항) 등이 그 예이다. 위 경우 모두 행위의 귀속주체에 관한 판단은 조세채무의 성립 또는 불성립의 문제로 직결된다.
Ⅵ. 民間委託의 경우 課稅對象歸屬에 대한 判斷
公共財分野에 支援이 필요한 경우에는 원칙적으로 歲出에서 支援을 해야 한다. 歲出에서 支援이 이뤄지는 경우에는 시장질서에 직접적으로 영향을 주지 않지만 歲入에서 支援이 이뤄지는 경우에는 시장질서에 직접 영향을 주게 되고 국가전체의 경제 질서에 왜곡이 생긴다. 이처럼 免稅主體인 國家 등의 委任에 있어 課稅對象의 歸屬에 대한 판단은 단지 稅收逸失의 문제를 넘어서 그 나라 전체의 市場秩序의 歪曲이라는 중대한 문제에 직면하게 된다. 특히 地方自治團體의 경우 收益性을 重視하는 작금에 있어서 私經濟部門과 競爭되는 재화 또는 용역의 공급에 관해 일정한 기준과 해법이 제시돼야 한다.
다만 필자가 여기서 제기하고 있는 문제는 조세정책으로서의 立法問題가 아니고 과세대상의 귀속을 누구로 봐야 하는지에 대한 조세법 고유의 解釋問題이다. 따라서 稅制의 問題가 아닌 稅政의 問題로서 國稅執行의 一部問題에 속한다는 사실에 특히 유념할 필요가 있다.
부/연/설/명
㉠조세특례제한법 시행령 제106조(부가가치세 면제 등)제8항 및 동 규칙 제48조
㉡법인세법 제2조(납세의무)제3항, 인지세법 제6조(비과세문서)제1호, 상속세 및 증여세법 제46조(비과세되는 증여재산)제1호에 의해 법인세·인지세·증여세 등이 모두 비과세되게 된다.
㉢行政權限의 委任 및 委託에 관한 規程 제2조(정의)
1.'委任'이라 함은 각종 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장이나 지방자치단체의 장에게 맡겨 그의 權限과 責任下에 行使하도록 하는 것을 말한다.
2.'委託'이라 함은 각종 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 다른 행정기관의 장에게 맡겨 그의 權限과 責任下에 行使하도록 하는 것을 말한다.
㉣대리 또는 위임의 이론에 따른 국세청의 예규회신에 의해 88관광개발(주)의 골프장과 관련한 재화 또는 용역을 국가가 직접 공급하는 것이라고 해 88관광개발(주)설립후 지금까지 부가가치세와 법인세 등을 면세받고 있는 있으며, 이에 편승해 '90년초까지 골프장 이용자로부터 사용료 외에 부가가치세를 거래·징수해 국가에 이를 납부하던 태능의 육사골프장과 성남의 남성대 골프장 등도 면세로 전환했다. 이외에도 지방자치단체 등의 영리사업에 대한 위탁관리에 대해 부가가치세 주체면세의 문제가 아주 심각하게 대두되고 있다.
