화력발전에 대한 지역개발세 과세 문제가 쉽게 해결되지 못하고 국회에서 표류하고 있다.

현재 화력발전 과세를 위해 홍문표 의원(한나라당)이 발의한 지방세법일부개정안이 국회에 계류 중에 있다.  

국회 행자위 법안소위에서는 지난달 15일 전원일치로 통과가 됐지만 산자부와 한전의 반대에 부딪히자 위원장의 '선 관계부처 협의'라는 주문에 의해 행자위 전체 회의에 상정되지 못하고 있다.

지난달 29일 열린 행자위 전체회의가 또 무산돼 관련 법안이 통과여부는 불투명하다. 이에 대해 지자체로서는 이번 국회 회기에 통과하는 여부에 노심초사하고 있다.

전국시도지사협의회는 이번 국회 회기를 맞아 지난달 5일 공동건의문을 통해 꼭 통과시켜달라는 주문을 요청했고 각 지자체들은 국회에서 개정안 통과가 불투명해지자 국회의원과 산자부를 향해 분통을 터트리고 있는 실정이다.

화력발전 지역개발세 과세에 대한 진행과정과 쟁점 사항, 향후 예상 진행 등을 종합정리해 본다.

■ 진행 과정

지자체 재원을 확충 위해 전국시도지사협의회는 2006년 10월에 정부에 공식적으로 화력발전소에 대한 지역개발세 신설을 건의했다.

이에 발맞춰 금년 2월 충남·인천·강원·전남·경남 등 5개 시·도는 '신세원발굴추진단'을 구성하고 5월에는 연구용역을 공동으로 발주하며 과세에 대한 이론적 타당성을 제시하고자 했다. 또 7월 충남도의회는 '화력발전에 대한 지역개발세 과세 대정부 촉구 건의문'을 채택해 정부의 세법개정을 촉구하고 나섰다.

이들은 용역 연구결과에 대해 "과세 타당성에 대한 용역결과에 따르면 과세로 인한 전기요금 인상요인이 없는 것으로 판명됐다"며, "도민에게 부담은 주지 않으면서도 지역발전의 원동력이 될 수 있다"라고 해 전기료 인상 요인이 필연적일 것이라는 산자부의 이론을 일축하는 주장했다.

9월에는 한나라당의 홍문표 의원이 1kwh 당 0.5원에 해당하는 입법안을 제출했다.
홍 의원은 "지역개발세는 발전소가 설치된 주변 지역의 환경 위해요인으로 인한 지역 주민들의 경제적 손실 보전 등을 위해 과세하고 있다"며 "그러나 국내발전량의 절반 이상을 차지하고 있는 화력발전은 타 발전소에 비해 대기 및 수질오염 등 환경 위해요인이 더 많음에도 과세대상에서 제외되고 있다"고 지적해 지자체의 입장을 대변했다. 이어 국민중심당의 김낙중 의원은 9월 28일 화력발전에 대한 지역개발세의 65%에 해당하는 금액을 화력발전소가 있는 시·군에 배분하는 지방재정법 개정안을 발의해 화력발전에 대한 과세 방안을 지지했다.

그러나, 지자체의 입장을 고려하고 있는 행자부와 한전의 입장을 대변하고 있는 산자부간에 의견이 좁혀지지 않았다. 앞서 말한 것처럼 홍문표 의원 발의안이 법안소위에 전원일치로 통과됐음에도 불구하고 행자위 전체회의에 상정되지 못한 것은 산자부의 강력한 반발이 있었기 때문이다.

쟁점 사항 1. 과세로 인해 전기 요금이 과연 인상될 수밖에 없는가?

산업자원부는 당연히 전기 요금이 인상될 수밖에 없다는 산업 논리를 주장하고 있다. 산자부의 계산에 따르면 전기요금으로 전가할 경우 약 0.44%의 인상 요인이 발생할 것으로 보고 있다. 따라서 화력발전소가 많은 지자체는 세수가 증가하지만 기타 지자체는 산업 및 주민의 비용부담이 증가한다고 주장하고 있다.

또 "현행 규제가격체계 하에서는 한전이 과세 금액을 전기요금에 전가하지 못할 경우 송변전 설비 등이 투자에 차질을 유발할 것"이라며 매년 4~6조원 수준의 부족자금이 발생할 것이라고 말했다.

그러나, 행자부나 지자체의 입장은 다르다. 지역개발세 부과로 전기 요금 인상 요인이 있지만 얼마든지 순이익 범위 내에서 세부담을 흡수할 수 있다고 주장한다. 현재 화력발전에 대한 지역개발세의 부담 금액은 1천 253억원이 예상된다. 하지만, 지역개발세액의 27.5%를 법인세와 주민세에서 공제하므로, 세부담 금가액은 908억원에 불과하다는 것이다. 또 연평균 당기순이익은 한전 2조 4천666억원, 발전사 6천945억원이므로 화력발전 세부담 908억원은 당기순이익 범위내 흡수가능하고 이로 인해 한전이 무너질 염려는 없다는 주장이다.

아울러 수익구조 개선으로도 세부담 흡수가 가능할 것으로 보고 있다. 한전이 발전사에서 사들이는 전기가격과 발전사에서 가져가는 이익배당을 조정하면 전기 요금 인상 없이도 수익구조 조정으로 발전사 세부담이 훨씬 줄어들 것으로 예상했다. 더구나 금년 11월 5일 감사원의 감사 결과는 한전 및 자회사의 재정낭비를 1천190억원으로 지적했던 바, 이같은 생산성 제고 및 경영상 낭비 요인 제거 등 체질개선을 통해서도 세부담을 가볍게 할 수 있는 것이 아니냐는 논리이다.

그리고 한전의 재무구조를 보면 차입금이 증가하고 있다고 하지만, 부채/자본비율이 48%이고, 자본증가율이 4.6%인 반면 부채증가율이 3.5% 수준에서 안정세를 유지하는 우량기업이므로 연차별 계획에 따라 얼마든지 투자비용이 회수 가능하다고 했다고 강조했다.

쟁점 사항 2. 주변 지역 주민에 대한 지원 사업의 중복 문제

현재 화력발전소 지역 주민들에 대해서는 '발전소 주변지역 지원에 관한 법률'에 따라 전력산업기반기금으로 발전소 주변지역 지원사업을 시행 중에 있다. 2007년도 계획에 의하면 화력발전소에 대해서는 기본지원사업이 309억여원, 특별지원사업으로 130억여원으로 총 521억여원이 지원된다.

산자부는 여기에 발주법에 의한 직접 편익 외에 화력발전소를 유치함에 따른 다양한 형태의 지방세 수입을 취득하고 있다고 했다. 자료에 의하면 2006년 지방세 납세 금액이 총 482억원이다. 이 중 취득세, 등록세, 지역개발세 등 도세는 122억8천여만원에 이른다. 산자부는 482억원은 화력발전 1kkwh 당 0.213원에 해당되는 금액으로 사업자가 지원금을 이미 내고 있는데 여기에 추가적으로 지역개발세를 내게 되면 이중부담이 된다고 주장하고 있다.

행자부와 지자체는 그러나 이러한 논점에는 맹점이 있다고 지적하고 있다. 지원금은 소비자가 부담하고 지역개발세는 사업자가 부담하는 것이므로 이중부담이 아니라는 주장이다.

그리고 지역개발세와 지원금의 경우엔 사용목적과 수혜범위가 다르다고 지적하고 있다. 지원금은 5km이내 읍면동의 주민복지사업 지원에 사용되지만 지역개발세는 광역단위의 환경보전·균형개발·재난안전에 사용되는 것이고, 지원금은 입지주민들과의 협력관계 구축을 위한 보상인 반면, 지역개발세는 지역사회에 미치는 외부비용의 시정을 위한 조세라는 주장이다.

또 산자부가 주장하는 특별지원금은 건설 중인 지역에 한시적으로 지원되는 것으로 기본적인 지원금은 금년 기준으로 391억원에 불과할 뿐이라고 말했다.

지원사업의 투자 효율성에도 문제점을 지적하고 있다. 지원금은 국가의 일률적인 심사와 통제를 요하는 의존 재원이므로 지방의 실정에 맞게 안정적·합리적인 재정투자가 곤란하므로 투자효율성 차원에서 개선의 여지가 없는 근본적인 한계가 있다고 밝혔다.

특히 지역심의위에 참여하는 5km 이내의 통리반장, 기초의원 등의 국지적 이해관계에 따라 나눠먹기식으로 지원사업이 선정돼 지방으로 예속화하고 낭비하고 있을  뿐만 아니라 수혜지역 확대할 수 있는 방안도 없는 상태라는 입장이다. 따라서 행자부 등은 "지방의회에서 자주적으로 재원의 사용을 의결하는 조세가 훨씬 효율성을 갖고 있다"고 피력하고 있다.

쟁점 사항 3. 환경세의 효율성과 기타 대안

산자부는 화력발전의 지역개발세는 결국 환경 개선을 목적으로 하는 것이니만큼  환경세를 도입해 해결하자는 기본 입장을 취하고 있다. 화력발전만이 아니라 모든 산업에 대해 공해배출량에 따라 환경세를 과세해야 효율성을 확보할 수 있다는 주장이다.

여기에 대안으로 집행의 용이성을 고려해 현재의 공해배출 부과금이 적정 수준인지 여부를 판단하고 공해배출부과금을 인상하는 방안을 검토하자는 의견을 제시했다. 그리고 환경 관련 조세 또는 부담금이 중앙정부에 귀속돼 지자체에 직접적 편익이 발생하지 않는 것은 중앙·정부간의 배분방식 변경으로 해결하자고 제안했다. 참고로 화력발전 기업의 공해배출부과금은 2006년 기준으로 18억 6천여만원이었다.

행자부와 지자체는 이러한 산자부 논리에 부적절한 논의라고 일축한다. 관계자들은 "화력발전은 지역사회에 고질적이고 집중적인 민원을 항구적으로 유발하는 대표적인 기피시설로서, 지방정부의 의욕적인 지역사회 개발 노력에 장애요인이 되고 있는 실정이다"라며 "살기좋은 지역사회의 복원을 위한 사회통합적인 관점에서 문제해결을 지방정부에 위임하는 지역개발세 방식이 최적의 대안"이라고 주장하고 있다.

또 현재 배출부과금은 18억 6천여만원에 불과한 수준인데 4.9조원에 이르는 오염비용을 감당하기 위해 배출부과금을 인상해서 지방배분을 하겠다는 방안은 비현실적일 수밖에 없다는 것이다. 전체산업 대상의 환경관련 각종 부담금 또한 배출 기준치 규제를 위한 보조수단이고 시도별 평균 교부액도 36억원 수준으로 환경관련 부담금의 지방교부율(10%) 인상방안도 비현실적인 대안이라고 지적했다.

산자부는 다른 방안으로 사업소세를 강화하거나 지방소비세를 신설하자는 방안도 제시했다. 그러나 행자부는 사업소세는 도로 및 가로등 정비 등 도시환경개선 비용 마련을 위한 목적세로서 지역개발세와는 사용목적이 다르며, 지방소비세는 부가가치세의 일부를 지방으로 이양하는 것이지만 수도권에 세수가 편중되는 세원불균형 문제로 채택이 곤란하다는 입장을 나타냈다.

■ 앞으로의 진행 어떻게 될까

산자부의 의견을 종합해 보면, 한전의 수지 악화와 환경세를 신설해 개선하자는 논리로 압축된다. 그러나 지자체는 화력발전소 주변 지역민이 겪는 피해를 아랑곳 않는다라며 명분없는 논리라고 비판하고 있다. 또 수력과 원자력 발전소에도 부과하고 있는 세금을 이산화탄소 배출량이 수력의 50배, 원자력의 8배에 해당하는 화력발전에 과세하지 않는 것은 형평성 위배라는 주장이다.

행자부의 한 관계자는 특히 환경세를 신설하자는 주장은 "결국 화력발전에 대한 과세를 하지 않겠다는 것과 다름이 없다"며 "산자부의 논리대로라면 화력발전 과세는 장기적, 종합적 검토 대상으로 전락하고 만다"고 꼬집었다.

따라서 이러한 문제에 대해 전문가들은 이를 시대에 맞게 지방의 논리와 사회통합적인 시각에서 바라봐야 한다고 해법을 제시했다. 즉 지역 사회의 문제는 지방 스스로 해결해야 하고 그러기 위해서는 스스로 재원을 마련할 수 있는 방안을 제공해야 한다고 한다. 특히 화력발전 같은 경우는 총체적인 지역사회의 문제와 갈등이 문제되므로 이는 단지 환경문제·산업문제 이상일 수밖에 없다는 것.

지역개발세의 경우엔 과세목적이든 과세대상이든 지역의 실정과 특성에 따라 지방의 행정, 재정 수요에 따라 폭넓게 자주권이 허용되고, 자율적인 결정이 보장되는 과세로 사회통합적인 국정 운영이라는 시각에서 본다면 적절한 방안이 될 수 있다는 지적이다.

이들 전문가들은 화력발전의 과세 문제에 대해 지자체의 여론이나 지방분권 시대의 요청을 거부할 수 있는 명분이 과연 있겠느냐라며 결국 이 과세 방안은 명분과 실질적인 면에서도 거부하기 힘들어질 것이라고 전망했다.